大兴区人大常委会执法检查组
关于对区政府贯彻执行《北京市市容环境卫生条例》情况进行执法检查的报告

2008年 7月25日在大兴区第三届人大常委会第十二次会议上
大兴区人大常委会副主任  陈晓英

主任、各位副主任、各位委员：
我代表区人大执法检查组向常委会作关于对区政府贯彻执行《北京市市容环境卫生条例》（以下简称《条例》）情况进行执法检查的报告，请审议。
根据大兴区人大常委会2008年工作要点和主任会议精神，为创造整洁、优美、和谐的市容环境，以良好的城市面貌迎接2008年奥运会的胜利召开，加强我区的市容环境卫生工作，由区人大常委会部分委员、部分区人大代表组成执法检查组，按照《大兴区人大常委会执法检查试行办法》的有关要求，于2008年5月下旬至7月上旬，对我区贯彻实施《条例》情况进行了执法检查。
此次检查以《北京市市容环境卫生条例》为依据，本着突出重点，注重实效的原则，从市容环境卫生管理专项规划编制、实施以及与相关规划的衔接情况；各项市容环境卫生责任制的制定和重点部门的落实情况；大兴新城建成区城市容貌建设和管理情况；环境卫生清扫、保洁以及垃圾收集、清运和处理情况；垃圾减量化、资源化、无害化的具体措施及运行情况；公共厕所的规划和建设情况；餐厨垃圾的收集、运输、处理及管理情况；2007年人大主任专题会议关于环卫基础设施建设情况意见的落实等八个方面进行了重点检查。
检查前，区人大执法检查组按照《条例》要求，结合我区实际情况，制定了详细的检查方案，并与区政府共同召开了动员会，检查组组长和主管副区长分别就执法检查和区政府自查提出了要求，同时听取了区市政管委主任刘学忠同志受区政府委托所作的大兴区人民政府贯彻执行《北京市市容环境卫生条例》情况的报告。
检查中，坚持把学习宣传法律法规贯彻始终，把边查边改贯彻始终，采取集中检查与分散检查相结合，以分散检查为主，明查与暗访相结合以暗访为主，重点抽查与普遍自查相结合以普遍自查为主的方式，四个检查小组分别对19条道路、街巷，10个居民小区，175家经营者，18家餐饮企业和单位食堂，7个施工现场广泛深入的进行了检查，收集各类意见和建议180多条，发放《北京市市容环境卫生条例》230多份。同时，对火炬接力沿线的治理整顿、兴业路等主要街道的广告牌匾改造设置、景观照明、道路设施、店外经营、地铁大兴线施工工地的遮挡覆盖、印刷学院和康盛园小区的餐厨垃圾处理情况进行了集中检查，共查出8类470多个点位的问题。对市政管委和城管大队科级干部学习掌握《北京市市容环境卫生条例》情况进行了法规测试。并在抽查城管大队自查情况的基础上听取了区政府的自查情况报告。
通过检查，既看到了区政府在贯彻实施《北京市市容环境卫生条例》中所取得的成绩，也发现了存在的问题和不足。现将有关情况报告如下：
     一、总体评价
     执法检查组认为：近几年来，区政府十分重视《条例》的贯彻执行工作，将《条例》的贯彻与实现"新北京、新奥运"的战略构想相结合，以建设整洁、优美、文明、和谐的宜居城市为目标，采取有力措施，在加大市容环境综合整治力度、加强环卫基础设施建设、提升城市管理水平和依法行政能力等方面，做了大量工作，取得了明显的成效，推动了我区环境卫生事业全面、协调发展。
（一） 成立领导机构，明确责任和任务
   《条例》自2006年12月修改颁布以来，区政府依据《条例》规定成立了"大兴区环境综合整治工作领导小组"，加强了对全区市容环境卫生工作的领导。并结合实际，将新城主要公路、铁路沿线，列入实行城市化管理的范围。全面推行"市容环境卫生责任区告知书"制度，明确了产权主体、执法主体和行政主体三者的权利与义务。明确了各镇、街道办事处、市政管委、城管监察大队、环卫服务中心、市政园林中心等部门在贯彻落实《条例》中的具体工作职责。区政府每年与各街道办事处、各镇政府签订环境卫生目标管理责任书，层层落实责任。为《条例》的贯彻落实奠定了基础。
    （二）积极进行宣传，认真贯彻执行《条例》
    《条例》颁布实施后，区政府有关部门采取多种形式进行了宣传和培训，共发放市容环境卫生条例宣传图片、宣传手册10万余份，街头发放各种宣传材料5万余份，受教育人数达20余万人次。积极推行市容环境卫生宣传进社区、城管进社区等活动，先后在近百个小区开展各种宣传活动500余场次，张贴各种宣传画、宣传图片和宣传材料5000余份，受教育人数达到5万人以上，上报各类信息2370多条，电视媒体播出市容环境整治工作简讯100多条。
    （三）制定专项规划，不断完善基础设施
   《条例》修改颁布实施后，区政府先后完成了《大兴区2005至2008年环境建设规划方案》、《大兴区公共厕所规划方案》、《大兴区十一五时期垃圾粪便处理设施建设规划方案》、《大兴新城户外广告设置规划》和《大兴区2006至2020年环境卫生基础设施规划》。并借鉴南京和上海等城市考核管理办法，制定了《大兴新城市政设施维护养护考核管理办法》、《大兴新城环卫专业作业考核管理办法》、《大兴新城园林绿化管护考核管理办法》、《大兴新城城管大队考核管理办法》、《大兴新城城市道路照明设施管理办法》。保证了我区市容环境卫生工作的有序开展。对火炬接力传递沿线进行了高标准景观设置。对大兴新城的28条城市主干道两侧的户外广告、牌匾标识进行了重新设计规划，进一步展现了我区良好的城市风貌。
    （四）制定专业标准，严格落实执行
   为使环境卫生工作有序开展，区政府制定了《道路清扫保洁质量管理标准》、《垃圾清运质量管理标准》、《公厕保洁质量管理标准》、《公厕设施管理标准》、《扫雪铲冰管理标准》、《干路机械作业质量标准》、《道路喷雾降尘管理标准》等专业作业标准，并严格组织实施。公厕实现全天保洁，主要大街实行了机械定时清扫、人工随时保洁，一般街巷做到了"一扫两保"，垃圾日产日清，密闭运输。实现了"边光、面净、路牙无浮土、绿地无轻飘物、树枝无吊挂。抓好公共绿地的建设、维护和管理。新城地区绿化覆盖率达到40.2%，比2000年提高10个百分点；人均绿地10.43平方米，比2000年提高近3个百分点，基本形成了点、线、面、环相结合的绿化体系。在施工工地管理中，采取防尘降尘措施，对工期较长的工程，设置了围档、临时厕所和垃圾收集设施。市容环境卫生各项标准的贯彻执行，使大兴新城的城市市容环境卫生管理工作逐步科学、规范。
    （五）加强综合执法，严格市容监察
城市管理综合执法是贯彻落实《条例》的主要途径，是确保城市市容环境整治工作顺利进行的可靠保证。三年来，区政府不断加大行政执法力度，对小广告、制假贩假、黑出租车等非法活动进行了专项整治。拆除影响市容环境的违法建设和私搭乱建4万多平米；规范店外经营、无照经营2259起，纠正非法经营4600余起；完成9条大街179栋41万平方米建筑物外立面粉刷见新；规范和拆除13万平米10600多块广告牌匾，开展小广告综合治理行动300余次，清除非法小广告3.5万余处，查处各类非法小广告案件1000余起，打掉非法小广告窝点65个，收缴非法小广告40余万张，对457个通信号码进行了停机处理；规范占路停车位1159个；查处遗撒车辆163台次；开展露天烧烤专项整治24次，基本杜绝了露天烧烤行为；查处违法运营的小公共6辆、黑出租164辆、人力三轮139辆，"摩的"405辆；签订"门前三包"责任书3.5万余份，使我区的城市环境和城市容貌有了较为明显的改观。
    （六）加大资金投入，提高公共服务能力
   随着新城建设的快速发展，区政府多方筹集资金，不断加大对市容环境卫生设施投入。据不完全统计，仅用于公厕建设、旱厕改造、景观照明、粪便消纳、果皮箱购置、垃圾无害化处理等基础设施的投资就超过1.5亿元。完善了城市功能，增强了公共服务能力，提高了城市整体形象。
    二、存在问题
    虽然区政府在市容环境卫生依法管理工作中，取得了一定的成效，但随着城市建设步伐的加快，人口的不断增加，人们对市容环境卫生的期望值也在不断上升，按照《条例》的要求，我区市容环境卫生状况依然存在一些问题，政府在依法履行职能，全面贯彻《条例》方面也存在需要进一步改进之处。
    （一）法规宣传的持续性和广泛性有待加强
在《条例》的学习宣传中，存在注重阶段性，缺乏持续性。重视行政执法部门，忽视企事业单位和其他社会部门的问题。特别是群众性的、形象的、针对性强的学习宣传不够到位。表现为《条例》颁布时集中进行了学习和宣传，而长期的、连续性的、渐进的学习宣传没有跟上。一些单位、部门、个体经营户虽然签订了责任书，但全面了解责任书内容的不多，真正按照责任书要求积极履行责任的就更少，对落实《条例》的现实意义缺乏足够认识。广大居民自觉参与城市管理、自觉维护市容环境卫生的责任意识还没有形成。一些居民对随地吐痰、乱扔烟头纸屑、踩踏绿地、沿街遛狗、随地便溺等违反《条例》的行为只知不对，不知违法。从对市政管委、城管大队科以上干部进行的闭卷法规测试和对政府其他部门的调查情况看，行政管理和执法部门人员对法规的学习掌握情况都在90分以上，而其他相关部门的人员对《条例》规定的内容缺乏全面具体的了解，甚至有少数部门的个别领导认为《条例》的贯彻实施与他们无关。
    （二）行政管理的系统性和长效性有待完善
检查中发现，影响市容环境卫生的占路经营、道路遗撒、偷倒垃圾渣土、"四黑"车辆和乱设摊、乱搭建、乱张贴、乱堆放等顽症，反复治理反复出现，没有从根本上解决问题。一些施工单位在完成施工任务后，不按时清理现场，不按时恢复环境。不同地区和地段的市容环境卫生状况反差较大，总体上是主要街道好于中小街道，北区好于南区，新建区好于老旧地区，中心区域好于周边地区。环境治理还存在盲区和死角。建筑工地及道路施工造成的扬尘、噪音污染的问题依然存在。非法张贴、散发、喷涂小广告行为依然没有得到彻底治理。区政府投入大量资金为居民小区设置的垃圾分类投放箱（桶），由于缺乏必要的教育引导及配套的分类、清运设施，实际是形同虚设，并未实现分类。餐厨垃圾的处理问题，是我区贯彻《条例》中的空白，多数机关、学校、宾馆、饭店的餐厨垃圾，未经任何处理，流向城市周边，为经营"泔水猪""地沟油"的不法经营者提供了原料。本次检查了18家餐饮机关、企业、院校和单位食堂，无一例按规定交到具备专业技术条件的企业进行收集和处理。检查组重点跟踪了大兴宾馆和区政府食堂，结果均是由个人收集喂猪，这不仅违反《条例》，影响市容环境，同时造成了食品安全隐患。市区两级政府投资1000多万元，为52个居民小区配置的餐厨垃圾处理设施，由于运转费用无人支付等问题，垃圾减量不减费，除极个别小区运转外，多数设施闲置停用。投资100多万元为环卫中心配置的4部餐厨垃圾专用收集车，只有一部车为4个小餐馆进行收集，其他三部仍在车库沉睡。这些问题都反映出在市容环境卫生管理中存在管理机制不尽完善，运行机制不够灵活，上下联动的管理协调机制没有真正形成；充分调动社会各届共同参与城市管理的基础性工作还有待于进一步加强；检查考核、奖励处罚等系统的长效管理机制有待完善。
    （三）行政执法部门间的协调配合不力，执法依据不足的问题值得重视，执法环境有待改善
我区的市容环境卫生管理工作，涉及市政管委、城管大队、市政园林中心、环卫中心等10 多个部门，各自拥有不同的管理职权，从单独部门看，都依法履行了职能，但由于缺乏行之有效的综合协调机制和统一管理，因此在实际工作中难免出现事情多头管，但管而不严，管理责任原则清楚而具体不清的现象。部门之间各自为战，缺乏有效的协调配合，不能很好体现政府的统一协调、全面高效的管理。虽然行政管理和执法部门尽职尽责，努力工作。但在具体执法中，也存在很多尴尬和无奈。由于缺乏符合我区实际、明确具体的管理依据，致使执法难度大，效果不明显。特别是在治理无照经营、占道经营、底商扰民、摩的黑的、乱停乱放、餐厨垃圾的收集、运输、处理等城市顽疾上还应进一步探索行之有效的管理措施。执法工作中出现的暴力抗法，围观起哄，指责谩骂执法人员的情况应引起重视，执法环境有待进一步改善。
（四）环卫基础设施欠账较多，设施设备配套不足，更新不及时，建设滞后，资金投入相对不足
由于城市建设快速发展和历史的原因，我区市容环卫设施建设欠账较多，设施建设滞后，补建难度较大；老旧小区环卫基础设施缺乏，新建小区环卫基础设施普遍缩水；公共厕所数量少、级别低，布局不够合理；垃圾分类收集的配套设施不足；部分小区的垃圾投放设施破损严重，更新不及时；环卫工人休息点缺乏，大量的环卫黄标车急需更换，环卫停车场急需扩建。随着新城区域的扩大、人口的增多，管理任务不断加重，显现出资金投入的相对不足。
三、几点建议
市容环境卫生管理工作，是一项关系到广大人民群众切身利益和城市形象的系统工程，应当引起各级领导干部和广大群众的高度重视，并认真抓好落实，根据检查中反映的问题，检查组建议：
（一）强化法规的学习宣传，形成良好的社会氛围
为了建设整洁、优美、宜居宜业的城市环境，必须切实加强对《条例》的学习宣传，既要抓好行政管理和执法部门的学习，也要重视企事业单位和其他社会各界的学习；既要抓好普通管理人员的学习，更要重视各级领导干部的学习；既要重视社区组织机构人员的学习，也要强化中小学生和广大居民的学习。要充分利用各种媒体，采取多种形式加大对《条例》的学习宣传和教育力度。要在提升公民素质、鼓励群众参与、扩大社会监督、形成守法氛围上做好做足文章。要通过市容环境卫生法规进机关、进学校、进社区、进家庭等宣传教育活动，使广大干部群众熟悉《条例》内容，了解我区市容环境卫生的规划与发展，共同关心市容环境的状况与问题，自觉维护市容环境卫生，为市容环境卫生工作的有序开展营造良好的社会氛围。
（二）切实加强管理，建立健全科学的管理体系和长效管理机制
区政府要根据我区城市管理的实际需要和特点，不断加强市容环境卫生管理工作的研究，建立健全科学的市容环境卫生管理体系和长效管理机制。一是依据《条例》的相关规定，认真研究制定符合大兴实际的政策措施，细化管理标准，为依法加强市容环境卫生管理工作提供强有力的支持，鼓励社会力量参与市容环境卫生管理与监督工作。二是要进一步落实市容环境卫生管理责任制，明确管理责任和工作任务，杜绝管理和实施层面的盲点和死角，解决责任不清、管理不到位的问题。要建立健全相应的管理和作业的考核、评价体系，切实提高城市管理科学化水平。要积极探索建立以城管部门为主体、各有关部门相互配合、职责明确、分段负责、共同作战的长效管理工作机制，提高管理工作整体效能，确保市容环境卫生管理工作落实到实处。三是要充分利用和发挥信息化城市管理平台的作用，依托现代信息技术手段，整合城市管理资源，努力实施大兴区政府工作报告中提出的万米单元网格化管理，实现精确、高效的城市管理目标。特别是对环境秩序管理长期脏、乱、差的地区要建立综合协调机制，努力发挥统一协调和综合管理城市的作用。四是按照《北京市餐厨垃圾收集运输处理管理办法》，制定适合我区特点的管理措施，建立"政策引导、源头减量、政府监管"的管理机制，努力实现餐厨垃圾的减量化、无害化、资源化处理。
（三） 依法行政，确保行政管理执法到位
要切实加强日常监管和综合执法力度，建立必要的监管制度，提高发现问题、处理问题的效率和水平。一是科学制定严格落实市容环境卫生的相关规划，切实维护规划的权威性，确保全区市容环境卫生设施建设、行政管理有序进行。二是严格执法，文明执法，确保行政执法到位。对违法者要严格依法进行处罚，决不能姑息迁就。对群众反映强烈的小广告、乱停乱放、摩的黑车、占道经营等行为，要切实加大执法力度，严格进行整顿治理。三是加强管理和执法队伍的思想建设、作风建设，定期开展法律法规、业务知识的培训，不断提高他们的整体素质和业务能力，以适应市容环境卫生管理的需要。要借助北京举办奥运、建设宜居城市的契机，创新执法手段，积极开展市容环境卫生整治工作。对有损城市形象的顽症，有关部门要形成合力，严格执法，综合执法，使这些顽症能够得到有效遏制。    
    （四）注重资金投入、投向的科学性，保证环卫基础设施建管并举
要根据我区市容环境卫生事业发展需要，认真研究资金投入、投向的科学性，合理计算管理成本，努力降低管理、运营费用，确保投入的资金发挥最大效能。要进一步加强基础设施的规划、建设和管理工作，加快建设步伐，强化管理措施，提高管理水平；要在老旧小区升级改造上加快建设速度，不断清还历史欠账；要在新建小区的综合验收上严格验收标准，杜绝减量、缩水，确保新建小区环卫设施配套齐全；要在垃圾分类、餐厨垃圾处理的设施配备和鼓励政策上加大资金投入，真正实现垃圾减量化、无害化、资源化；要在公厕建设、果皮箱设置、垃圾集装箱改造、城市景观设置上加大资金投入，不断提高城市整体形象；要在执法器材和设施配备上加大资金投入，不断提高科学化、信息化水平。在环卫黄标车更换，环卫停车场扩建，环卫工人休息点建设上加大资金投入，提高环卫设施水平，改善环卫人员工作环境。
（五）总结整改，狠抓检查实效
对于在本次执法检查中政府各部门自查出的问题，要从政府依法行政和执行力水平的高度分析原因，制定措施，认真整改。对于委员和代表提出的意见、建议，区政府要专题进行研究，分类分责，认真进行办理。对于群众普遍关心的突出问题，要集中人力、物力、财力，尽快进行重点解决。并在三个月内，将整改情况书面报告人大常委会。
主任、各位副主任、各位委员：
    这次对《北京市市容环境卫生条例》贯彻落实情况进行检查，突出了"执法检查重在依法、认真对待重在整改、精心组织重在实效"三个特点。检查组全体成员认真负责，区政府高度重视，有关部门边查边改，使执法检查工作取得了比较好的阶段性成果。对执法检查中发现的问题，我们和区政府已经进行了沟通，并形成了共识。我们相信，只要全区上下齐心努力，各级领导高度重视，我区的市容环境卫生一定能够得到有效治理，一个市容整洁、环境优美、卫生状况良好、人民群众满意的大兴新城将展现在全区人民面前。
    以上报告，请予审议。